中國巨額國資的改革誰來主導，走向如何，萬眾矚目。

　　2014年7月15日，國資委召開新聞發布會，宣布在其所監管的中央企業開展“四項改革”試點工作：包括在國家開發投資公司、中糧集團開展改組國有資本投資公司試點，在中國醫藥集團、中國建筑材料集團開展發展混合所有制經濟試點，以及在其他數家公司開展董事會和紀檢工作試點。

　　在人們期待國資改革總體方案出臺的當下，這次發布會多少顯得有些讓人意外。

　　一是它由國資委單獨召開，而非多部委聯合召開；其次，國資委宣稱此次試點在其管轄的幾家央企中進行，外界并不清楚這次試點是否會左右國資改革的總體方向。

　　國資改革被視為新一屆政府推動的經濟改革領域最重要而敏感的一環。但現在，對于中國巨額國資究竟應該怎么改，出現了微妙的分歧。

　　財政部屬意淡馬錫模式

　　這一設想與現行體制安排的最大不同，是國資委淡出出資人代表職責，由若干新組建或改組的國有資本投資運營公司行使出資人職責，國資委只做專業監管者。

　　十八屆三中全會之后，國資委其實一直處在相對沉默的狀態之中。直到2014年2月，副主任黃淑和在《求是》雜志上撰文表示正抓緊研究深化國企改革意見。

　　與此同時，財政部多有舉動。

　　2013年11月14日至21日，財政部企業司司長率團考察了新加坡淡馬錫、以色列財政部國有企業局。在隨后的報告中，財政部企業司認為，兩國的經驗對我國深化國企改革有著重要啟示，“國有資產監督管理部門必須加快轉變職能，由現行‘管人、管事、管資產’的多重身份轉變為專業監管者，由財政部門會同有關部門負責研究制定國有資本存量管理、動態調整規劃、收益收繳和支出管理、財務管理及防范內部人控制等方面的政策法規，履行公共管理職責”。

　　報告也提出了具體的建議：將現有特大型中央企業集團近120家（其中國資委直接管理的113家）分為一般競爭類企業集團和公共保障、戰略性、國家安全類企業集團。組建或改組成立若干國有資本投資運營公司，行使國有資本出資人職責，依法行使對出資企業的股東權利。

　　淡馬錫模式在中國成名已久。淡馬錫公司由新加坡財政部全資擁有并負責監管，財政部主要通過推薦公務員任職，行使高級管理人員任免以及審核財務報表等監管職責。淡馬錫最高權力機構是董事會，新加坡政府不干預淡馬錫在營運或商業上的各種決策。

　　在財政部之外，淡馬錫模式也被很多官員學者看作三中全會所提“管資本”的典型樣本。十八屆三中全會召開之前，由國務院發展研究中心主任李偉和中央財辦主任、國家發改委副主任劉鶴擔綱撰寫的“383改革方案”中也提出，國資改革要參照新加坡淡馬錫資產管理公司模式，建立和完善出資人制度和職業經理人制度。

　　國資委首任主任李榮融也曾對淡馬錫模式頗為認可，2003年他上任之初就親自率隊赴新加坡考察，回國之后多次強調要向淡馬錫學習，還曾在寶鋼等7家央企試行外部董事制度以及決策權（董事會）和經營權（總經理）的分離。

在南方周末記者獲得的一份今年3月發出的《財政部關于加強企業財務管理的指導意見（征求意見稿）》中，財政部也提出，以管資本為主改革國有資本授權經營體制，由國有投資運營公司履行出資人代表職能，以股東身份從事國有資本投資運作，制定并實施財務規劃與發展戰略。投資運營公司主要從事資本投資運營，不直接干預實體企業的經營活動，“破除行政化管理等各種體制機制弊端”。

　　在財政部企業司的設想方案中，將來國有資本投資運營公司的主要負責人均屬中管干部，由中組部管理，中央任免；國資預算政策、預算編制和預算信息的公開由財政部負責并報國務院和人大審批，戰略性、安全性、公共保障類政策及發展戰略由發改委和工信部制定并報國務院和人大審批。財政部、發改委、工信部等公共管理部門應當按照“一企一策”原則研究制定各投資運營公司的經營目標、考核辦法等，國資委根據“一企一策”的要求對若干家國有投資運營公司進行監督。

　　這一設想方案與現行體制安排的最大不同，是國資委淡出出資人代表職責，由若干新組建或改組的國有資本投資運營公司行使出資人職責，國資委只做專業監管者。

　　如果淡馬錫模式成為國資改革的方向，無疑財政部將在改革中扮演最重要的角色。

新匯金與老國資委

　　“國資委不參與分紅，匯金參與分紅；國資委不派出董事，匯金派出董事。”“匯金是近股東，國資委是遠股東”。

　　在中國，最接近淡馬錫模式的是金融國資的“匯金模式”。

　　2003年12月國務院批準設立中央匯金投資有限責任公司，動用外匯儲備注資金融企業，代表國家行使對重點金融企業的出資人權責。十年間匯金公司挽救了危機重重的中國國有銀行業，使金融資產保持高速增長，至今掌控了金融資產的半壁江山。

　　曾任匯金公司董事長的現任財政部長樓繼偉2013年對“匯金模式”的定義是，匯金公司探索形成的一種市場化的國有金融資產管理模式，即根據國家授權，遵循市場化方式，積極履行國家注資改制平臺和國有金融資產出資人代表兩大職責。重要特征之一是始終堅持市場化的履職行權方式，“只做股東，不做婆婆，沒有任何行政審批色彩”。

　　“既做股東又做婆婆”，正是多年來外界對集出資人與監管者兩種角色于一身的國資委最常見的批評。國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧有過很形象的比喻：你是出資人，又是監管人，自己監管自己？

　　曾有人將匯金公司稱為“金融國資委”，但匯金公司與國資委的區別是，前者是一家公司，后者是正部級特設機構。匯金公司原總經理謝平曾對媒體解釋過，匯金是家公司，不是“金融國資委”，“國資委不參與分紅，匯金參與分紅；國資委不派出董事，匯金派出董事。”

　　北京師范大學金融研究中心主任鐘偉專門撰文比較過匯金模式和國資委模式，他認為匯金所扮演的股東角色離其控股國有企業非常近，是“近股東”，而國資委則是“遠股東”。兩者的主要區別有，匯金本身是投資公司，國資委則屬于行政序列；匯金不以行政命令約束派出董事的投票，但國資委系統仍用行政化的“紅頭文件”來管理企業，其派出的董事或者監事服從的是行政紀律；匯金的治理結構相當清晰，中央和地方國資委兩級所有制結構則很難實現各司其職。

　　鐘偉的結論是，“近股東”模式嚴格優于“遠股東”模式。

　　十八屆三中全會前后，中石油窩案爆發，國資委原主任蔣潔敏因涉嫌受賄罪被立案偵查，使人們再次審視現有國資監管體系。

　　據《財經》雜志報道，十八屆三中全會之后，國資委的領導層還沒有想清楚怎么具體落實，到春節后只拿出一個“約六頁紙”的綱領性文件。新一輪改革明確以國有資本管理為主，使國資委目前處于一個非常尷尬的位置，現有的國資管理體制走到了盡頭，“在以‘管資本’為改革目標的歷史新階段，國資委成了國資改革的天然障礙，不排除傳統意義上的國資委將退出歷史舞臺的可能”。

　　十八屆三中全會后，南方周末記者曾在多個場合聽聞政府官員和學者談論，國資改革將從“管人、管事、管資產”的國資委模式，切換到“管資本”的匯金模式。

　　“匯金模式為藍本的國有資本運營公司會大行其道。”證監會上市公司一部副主任周健男就認為，與國資委模式和“管人管事管資產管導向”的文資辦（國有文化資產監督管理辦公室）模式相比，匯金模式更加市場化，更符合長期趨勢。

國資委的反駁

　　“有人認為以管資本為主，就是要求國資委不再管企業、不再管國有資產了，甚至有人認為就是去國資委化，諸如此類不是對三中全會決定的誤解，便是主觀臆斷或惡意曲解。”

　　進入2014年，國資委開始頻頻對外傳遞聲音。

　　今年4月，前國資委副主任、全國人大財經委副主任委員邵寧在“深化國有企業改革座談會”上講到，匯金公司還不是國資改革體制樣板，“匯金本身的職能非常有限，所以能做的事情也非常有限。如果認為匯金公司是體制樣板的話，就意味著要回到多頭管理、無人負責的狀態”。

　　“完善國資管理體制不可以虛化國資委的作用。”2014年5月，國資委研究中心研究員王絳在《現代國企研究》上發表題為“別曲解國資監管改革的手段與方向”的文章，為國資委正名。“有人認為以管資本為主，就是要求國資委不再管企業、不再管國有資產了，甚至有人認為就是去國資委化，諸如此類不是對三中全會決定的誤解，便是主觀臆斷或惡意曲解。”

　　2014年7月17日，國資委研究中心副主任彭建國在接受南方周末記者采訪時，評價“國資改革走淡馬錫模式、匯金模式都行不通，很不合適”，甚至是“開歷史倒車”。

　　“全國人民都不會答應。”在彭建國看來，國資委設立的初衷就是為了結束政企不分、“五龍治水”的局面，淡馬錫模式是重回老路。“國資委11年來通過管人管事管資產的模式，國有資產從7.6萬億增值到40萬億元，營收、利潤同步增長。對此十七大、十八大都是肯定的，這個大框架要堅持，不能推倒重來。”

　　彭建國說，匯金公司監管的金融資產與國資委監管的實業資產有巨大的區別，在實業資產中推行匯金模式不符合國有資產“分類監管”的原則。中國國有資產的體量與新加坡也不可比，新加坡只有1萬億元國有資產，中國的實業資產40萬億，金融資產160萬億，加起來是新加坡的200倍。“這么龐大的國有資產，政府部門哪有時間來管？必須有一個專門機構來監管。”至于李榮融之前倡導學習淡馬錫，他指出學習的是管理模式，而非體制安排。

　　也有媒體報道稱，之前財政部在制定國資改革方案時，隨著問題的深入研究，發現對產業國資的問題估計不足，匯金模式難以推行。

　　南方周末記者獲知，財政部傾向方案的一大難點，是在央企之上新組建若干投資運營公司，央企集團母公司股權直接轉入。但如今的央企個個財大氣粗，誰都不愿跟人合并或被重組。

　　相對而言，7月15日公布的國資委的方案則主張以現有大企業集團為基礎形成國有資本運營公司，比如邵寧也提出把目前113戶央企通過重組壓縮到70戶左右，再授權這些大企業作為國有資本投資運營公司。

　　國資委的方案是在實踐中用教訓買來的。邵寧介紹，10年之前，深圳市國有資產監管體制改革起步就是三層結構：深圳市國資辦—深圳市投資管理公司—市屬國有企業。但在運行中發現體制不順，矛盾和摩擦很多，企業意見非常大，最后不得不變為兩層結構。

　　李榮融時代，國資委也曾試圖在國資委與央企之間建立淡馬錫式的國有資產經營公司，并先后成立了國家開發投資公司、誠通控股集團，但效果并未達預期，一個主要原因是企業都不愿意進入資產管理公司。

　　對于外界始終擔心的，由國資委主導的國資改革將無法解決其角色沖突和去行政化問題，彭建國坦承以前國資委管得過多過細，很多時候是替其他部委承擔了社會公共管理職能。

　　“國資委就像一個漏斗，經常被叫去開部門聯席會。”他說。現在正在把審批事項分成“不該管的、可管可不管的和應該管的”三類，對前兩類要“堅決取消或下放”。將來國資委“管資本”的職能將通過“章程管理、戰略管理和預算管理”來實現，包括向央企派出總會計師等，“這些工作都不能等不能拖”。

　　誰也說服不了誰

　　“國企怎么分類，部委里面也是吵得不可開交，大家都有一套說法，誰都說服不了誰”。

　　截至目前，國資改革究竟如何辦，并沒有定論。

　　于是，大到究竟采用何種國有資本授權體制，小到國有資本分類問題，各方都各執一詞。

　　比如，對國企的分類問題，就是誰也說服不了誰。

　　十八屆三中全會之后，一位國資專家被財政部邀請去提建議，討論“國有資本加大對公益性企業的投入”具體怎么實施。這是三中全會決定中的一條，后來中央全面深化改革領導小組將這一提法的方案起草任務交給了財政部。

　　但這位專家尷尬地發現，財政部其實難以主導方案。因為決定并未對何為“公益性企業”作出界定，而“加大對公益性企業的投入”意味著要用非公益性國企的利潤提成來補貼公益性企業，這就涉及利益的重新分配。正因為如此，財政部、國資委和各大央企，在國企分類問題上分歧巨大。

　　“圍繞分類問題部委里面正吵得不可開交，大家都有一套說法，誰都說服不了誰。企業這邊，不同的公司對自己的認定也不一樣。”一位證券分析師告訴南方周末記者。

　　目前全國各地對國企分類的標準也五花八門。比較常見的分法包含了公益類和競爭類，實際上這并非一個層面的劃分標準，比如中石油、中石化這類大集團，它們旗下公司往往兼具了公益性、壟斷性和競爭性。對這些央企來說，不同的分類涉及是否可以獲得財政補貼，或薪酬體系是否要向公務員看齊等，它們的態度也隨之搖擺。

　　“現在的改革一旦涉及部委既得利益，往往屁股指揮腦袋，”財政部財科所副所長劉尚希評論，“基于部門權力與利益的改革不是真改革，要解決這個問題，必須提到政治的高度。”