為全面貫徹落實習近平總書記關于應急管理工作的一系列重要指示和黨中央、國務院決策部署，扎實做好安全生產、防災減災救災等工作，積極推進應急管理體系和能力現代化，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，制定本規劃。

一、規劃背景

（一）“十三五”時期取得的工作進展。

“十三五”時期，各地區、各有關部門以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，推動應急管理事業改革發展取得重大進展，防范化解重大安全風險能力明顯提升，各項目標任務如期實現。

應急管理體系不斷健全。改革完善應急管理體制，組建應急管理部，強化了應急工作的綜合管理、全過程管理和力量資源的優化管理，增強了應急管理工作的系統性、整體性、協同性，初步形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的中國特色應急管理體制。深化應急管理綜合行政執法改革，組建國家礦山安全監察局，加強危險化學品安全監管力量。建立完善風險聯合會商研判機制、防范救援救災一體化機制、救援隊伍預置機制、扁平化指揮機制等，推動制修訂一批應急管理法律法規和應急預案，全災種、大應急工作格局基本形成。

應急救援效能顯著提升。穩步推進公安消防部隊、武警森林部隊轉制，組建國家綜合性消防救援隊伍，支持各類救援隊伍發展，加快構建以國家綜合性消防救援隊伍為主力、專業救援隊伍為協同、軍隊應急力量為突擊、社會力量為輔助的中國特色應急救援力量體系。對標全災種、大應急任務需要，加大先進、特種、專用救援裝備配備力度，基本建成中央、省、市、縣、鄉五級救災物資儲備體系，完善全國統一報災系統，加強監測預警、應急通信、緊急運輸等保障能力建設，災害事故綜合應急能力大幅提高，成功應對了多次重特大事故災害，經受住了一系列嚴峻考驗。

安全生產水平穩步提高。不斷強化黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責的安全生產責任制，嚴格省級人民政府安全生產和消防工作考核，開展國務院安全生產委員會成員單位年度安全生產工作考核，完善激勵約束機制。持續開展以危險化學品、礦山、消防、交通運輸、城市建設、工業園區、危險廢物等為重點的安全生產專項整治。逐步建立安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，科技強安專項行動初見成效。按可比口徑計算，2020年全國各類事故、較大事故和重特大事故起數比2015年分別下降43.3%、36.1%和57.9%，死亡人數分別下降38.8%、37.3%和65.9%。

防災減災能力明顯增強。建立自然災害防治工作部際聯席會議制度，實施自然災害防治九項重點工程，啟動第一次全國自然災害綜合風險普查，推進大江大河和中小河流治理，實施全國地質災害防治、山洪災害防治、重點火險區綜合治理、平安公路建設、農村危房改造、地震易發區房屋加固等一批重點工程，城鄉災害設防水平和綜合防災減災能力明顯提升。與“十二五”時期相比，“十三五”期間全國自然災害因災死亡失蹤人數、倒塌房屋數量和直接經濟損失占國內生產總值比重分別下降37.6%、70.8%和38.9%。

（二）面臨的形勢。

“十四五”時期，我國發展仍然處于重要戰略機遇期。以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業發展全局，堅持以人民為中心的發展思想，統籌發展和安全兩件大事，把安全擺到了前所未有的高度，對全面提高公共安全保障能力、提高安全生產水平、完善國家應急管理體系等作出全面部署，為解決長期以來應急管理工作存在的突出問題、推進應急管理體系和能力現代化提供了重大機遇。但同時也要看到，我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重，安全生產仍處于爬坡過坎期，各類安全風險隱患交織疊加，生產安全事故仍然易發多發。

風險隱患仍然突出。我國安全生產基礎薄弱的現狀短期內難以根本改變，危險化學品、礦山、交通運輸、建筑施工等傳統高危行業和消防領域安全風險隱患仍然突出，各種公共服務設施、超大規模城市綜合體、人員密集場所、高層建筑、地下空間、地下管網等大量建設，導致城市內澇、火災、燃氣泄漏爆炸、擁擠踩踏等安全風險隱患日益凸顯，重特大事故在地區和行業間呈現波動反彈態勢。隨著全球氣候變暖，我國自然災害風險進一步加劇，極端天氣趨強趨重趨頻，臺風登陸更加頻繁、強度更大，降水分布不均衡、氣溫異常變化等因素導致發生洪澇、干旱、高溫熱浪、低溫雨雪冰凍、森林草原火災的可能性增大，重特大地震災害風險形勢嚴峻復雜，災害的突發性和異常性愈發明顯。

防控難度不斷加大。隨著工業化、城鎮化持續推進，我國中心城市、城市群迅猛發展，人口、生產要素更加集聚，產業鏈、供應鏈、價值鏈日趨復雜，生產生活空間高度關聯，各類承災體暴露度、集中度、脆弱性大幅增加。新能源、新工藝、新材料廣泛應用，新產業、新業態、新模式大量涌現，引發新問題，形成新隱患，一些“想不到、管得少”的領域風險逐漸凸顯。同時，災害事故發生的隱蔽性、復雜性、耦合性進一步增加，重特大災害事故往往引發一系列次生、衍生災害事故和生態環境破壞，形成復雜多樣的災害鏈、事故鏈，進一步增加風險防控和應急處置的復雜性及難度。全球化、信息化、網絡化的快速發展，也使災害事故影響的廣度和深度持續增加。

應急管理基礎薄弱。應急管理體制改革還處于深化過程中，一些地方改革還處于磨合期，亟待構建優化協同高效的格局。防汛抗旱、抗震救災、森林草原防滅火、綜合減災等工作機制還需進一步完善，安全生產綜合監管和行業監管職責需要進一步理順。應急救援力量不足特別是國家綜合性消防救援隊伍力量短缺問題突出，應急管理專業人才培養滯后，專業隊伍、社會力量建設有待加強。科技信息化水平總體較低，風險隱患早期感知、早期識別、早期預警、早期發布能力欠缺，應急物資、應急通信、指揮平臺、裝備配備、緊急運輸、遠程投送等保障尚不完善。基層應急能力薄弱，公眾風險防范意識、自救互救能力不足等問題比較突出，應急管理體系和能力與國家治理體系和治理能力現代化的要求存在很大差距。

二、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅持系統觀念，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，堅定不移貫徹新發展理念，堅持穩中求進工作總基調，堅持人民至上、生命至上，堅持總體國家安全觀，更好統籌發展和安全，以推動高質量發展為主題，以防范化解重大安全風險為主線，深入推進應急管理體系和能力現代化，堅決遏制重特大事故，最大限度降低災害事故損失，全力保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定，為建設更高水平的平安中國和全面建設社會主義現代化強國提供堅實安全保障。

（二）基本原則。

堅持黨的領導。加強黨對應急管理工作的集中統一領導，全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，把黨的政治優勢、組織優勢、密切聯系群眾優勢和社會主義集中力量辦大事的制度優勢轉化為應急管理事業發展的強大動力和堅強保障。

堅持以人為本。堅持以人民為中心的發展思想，始終做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，始終把保護人民群眾生命財產安全和身體健康放在第一位，全面提升國民安全素質和應急意識，促進人與自然和諧共生。

堅持預防為主。健全風險防范化解機制，做到關口前移、重心下移，加強源頭管控，夯實安全基礎，強化災害事故風險評估、隱患排查、監測預警，綜合運用人防物防技防等手段，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前。

堅持依法治理。運用法治思維和法治方式，加快構建適應應急管理體制的法律法規和標準體系，堅持權責法定、依法應急，增強全社會法治意識，實現應急管理的制度化、法治化、規范化。

堅持精準治理。科學認識和系統把握災害事故致災規律，統籌事前、事中、事后各環節，差異化管理、精細化施策，做到預警發布精準、搶險救援精準、恢復重建精準、監管執法精準。

堅持社會共治。把群眾觀點和群眾路線貫穿工作始終，加強和創新社會治理，發揮市場機制作用，強化聯防聯控、群防群治，普及安全知識，培育安全文化，不斷提高全社會安全意識，筑牢防災減災救災的人民防線。

（三）主要目標。

總體目標：到2025年，應急管理體系和能力現代化建設取得重大進展，形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的中國特色應急管理體制，建成統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系，防范化解重大安全風險體制機制不斷健全，應急救援力量建設全面加強，應急管理法治水平、科技信息化水平和綜合保障能力大幅提升，安全生產、綜合防災減災形勢趨穩向好，自然災害防御水平明顯提升，全社會防范和應對處置災害事故能力顯著增強。到2035年，建立與基本實現現代化相適應的中國特色大國應急體系，全面實現依法應急、科學應急、智慧應急，形成共建共治共享的應急管理新格局。

應急管理體制機制更加完善。領導體制、指揮體制、職能配置、機構設置、協同機制更趨合理，應急管理隊伍建設、能力建設、作風建設取得重大進展，應急管理機構基礎設施、裝備條件大幅改善，工作效率、履職能力全面提升。縣級以上應急管理部門行政執法裝備配備達標率達到80%。

災害事故風險防控更加高效。安全風險分級管控與隱患排查治理機制進一步完善，多災種和災害鏈綜合監測、風險早期感知識別和預報預警能力顯著增強，城鄉基礎設施防災能力、重點行業領域安全生產水平大幅提升，危險化學品、礦山、交通運輸、建筑施工、火災等重特大安全事故得到有效遏制，嚴防生產安全事故應急處置引發次生環境事件。災害事故信息上報及時準確，災害預警信息發布公眾覆蓋率達到90%。

大災巨災應對準備更加充分。綜合救援、專業救援、航空救援力量布局更加合理，應急救援效能顯著提升，應急預案、應急通信、應急裝備、應急物資、應急廣播、緊急運輸等保障能力全面加強。航空應急力量基本實現2小時內到達災害事故易發多發地域，災害事故發生后受災人員基本生活得到有效救助時間縮短至10小時以內。

應急要素資源配置更加優化。科技資源、人才資源、信息資源、產業資源配置更趨合理高效，應急管理基礎理論研究、關鍵技術研究、重大裝備研發取得重大突破，規模合理、素質優良的創新型人才隊伍初步形成，應急管理科技信息化水平明顯提高，“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作機制逐步完善。縣級以上應急管理部門專業人才占比達到60%。

共建共治共享體系更加健全。全社會安全文明程度明顯提升，社會公眾應急意識和自救互救能力顯著提高，社會治理的精準化水平持續提升，規范有序、充滿活力的社會應急力量發展環境進一步優化，共建共治共享的應急管理格局基本形成。重點行業規模以上企業新增從業人員安全技能培訓率達到100%。

三、深化體制機制改革，構建優化協同高效的治理模式

（一）健全領導指揮體制。

按照常態應急與非常態應急相結合，建立國家應急指揮總部指揮機制，省、市、縣建設本級應急指揮部，形成上下聯動的應急指揮部體系。按照綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主的原則，健全中央與地方分級響應機制，明確各級各類災害事故響應程序，進一步理順防汛抗旱、抗震救災、森林草原防滅火等指揮機制。將消防救援隊伍和森林消防隊伍整合為一支正規化、專業化、職業化的國家綜合性消防救援隊伍，實行嚴肅的紀律、嚴密的組織，按照準現役、準軍事化標準建設管理，完善統一領導、分級指揮的領導體制，組建統一的領導指揮機關，建立中央地方分級指揮和隊伍專業指揮相結合的指揮機制，加快建設現代化指揮體系，建立與經濟社會發展相適應的隊伍編制員額同步優化機制。完善應急管理部門管理體制，全面實行準軍事化管理。

（二）完善監管監察體制。

推進應急管理綜合行政執法改革，整合監管執法職責，組建綜合行政執法隊伍，健全監管執法體系。推動執法力量向基層和一線傾斜，重點加強動態巡查、辦案等一線執法工作力量。制定應急管理綜合行政執法事項指導目錄，建立完善消防執法跨部門協作機制，構建消防安全新型監管模式。制定實施安全生產監管監察能力建設規劃，負有安全生產監管監察職責的部門要加強力量建設，確保切實有效履行職責。加強各級礦山安全監察機構力量建設，完善國家監察、地方監管、企業負責的礦山安全監管監察體制。推進地方礦山安全監管機構能力建設，通過政府購買服務方式為監管工作提供技術支撐。

（三）優化應急協同機制。

強化部門協同。充分發揮相關議事協調機構的統籌作用，發揮好應急管理部門的綜合優勢和各相關部門的專業優勢，明確各部門在事故預防、災害防治、信息發布、搶險救援、環境監測、物資保障、恢復重建、維護穩定等方面的工作職責。健全重大安全風險防范化解協同機制和災害事故應對處置現場指揮協調機制。

強化區域協同。健全自然災害高風險地區，以及京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝城市群及長江、黃河流域等區域協調聯動機制，統一應急管理工作流程和業務標準，加強重大風險聯防聯控，聯合開展跨區域、跨流域風險隱患普查，編制聯合應急預案，建立健全聯合指揮、災情通報、資源共享、跨域救援等機制。組織綜合應急演練，強化互助調配銜接。

（四）壓實應急管理責任。

強化地方屬地責任。建立黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責的應急管理責任制。將應急管理體系和能力建設納入地方各級黨政領導干部綜合考核評價內容。推動落實地方黨政領導干部安全生產責任制，制定安全生產職責清單和年度工作清單，將安全生產納入高質量發展評價體系。健全地方政府預防與應急準備、災害事故風險隱患調查及監測預警、應急處置與救援救災等工作責任制，推動地方應急體系和能力建設。

明確部門監管責任。嚴格落實管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全要求，依法依規進一步夯實有關部門在危險化學品、新型燃料、人員密集場所等相關行業領域的安全監管職責，加強對機關、團體、企業、事業單位的安全管理，健全責任鏈條，加強工作銜接，形成監管合力，嚴格把關重大風險隱患，著力防范重點行業領域系統性安全風險，堅決遏制重特大事故。

落實生產經營單位主體責任。健全生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律、社會監督的安全生產治理機制。將生產經營單位的主要負責人列為本單位安全生產第一責任人。以完善現代企業法人治理體系為基礎，建立企業全員安全生產責任制度。健全生產經營單位重大事故隱患排查治理情況向負有安全生產監督管理職責的部門和職工大會（職代會）“雙報告”制度。推動重點行業領域規模以上企業組建安全生產管理和技術團隊，提高企業履行主體責任的專業能力。實施工傷預防行動計劃，按規定合理確定工傷保險基金中工傷預防費的比例。

嚴格責任追究。健全災害事故直報制度，嚴厲追究瞞報、謊報、漏報、遲報責任。建立完善重大災害調查評估和事故調查機制，堅持事故查處“四不放過”原則，推動事故調查重點延伸到政策制定、法規修訂、制度管理、標準技術等方面。加強對未遂事故和人員受傷事故的調查分析，嚴防小隱患釀成大事故。完善應急管理責任考評指標體系和獎懲機制，定期開展重特大事故調查處理情況“回頭看”。綜合運用巡查、督查等手段，強化對安全生產責任落實情況的監督考核。

四、夯實應急法治基礎，培育良法善治的全新生態

（一）推進完善法律法規架構。

加快完善安全生產法配套法規規章，推進制修訂應急管理、自然災害防治、應急救援組織、國家消防救援人員、礦山安全、危險化學品安全等方面法律法規，推動構建具有中國特色的應急管理法律法規體系。支持各地因地制宜開展應急管理地方性法規規章制修訂工作。持續推進精細化立法，健全應急管理立法立項、起草、論證、協調、審議機制和立法后實施情況評估機制。完善應急管理規章、規范性文件制定制度和監督管理制度，定期開展規范性文件集中清理和專項審查。完善公眾參與政府立法機制，暢通公眾參與渠道。開展豐富多樣的普法活動，加大典型案例普法宣傳。

（二）嚴格安全生產執法。

加大危險化學品、礦山、工貿、交通運輸、建筑施工等重點行業領域安全生產執法力度，持續推進“互聯網+執法”。綜合運用“四不兩直”、異地交叉執法、“雙隨機、一公開”等方式，加大重點抽查、突擊檢查力度，建立健全安全生產典型執法案例報告制度，嚴厲打擊非法生產經營行為。全面推行行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核三項制度，以及公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查告知承諾制。健全安全生產行政處罰自由裁量標準，細化行政處罰等級。嚴格事故前嚴重違法行為責任追究，嚴格執行移送標準和程序，規范實施行政執法與刑事司法銜接機制。加強執法監督，完善內外部監督機制。

（三）推動依法行政決策。

將應急管理行政決策全過程納入法治化軌道，對一般和重大行政決策實行分類管理。完善公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等法定程序和配套制度，健全并實施應急管理重大行政決策責任倒查和追究機制。定期制定和更新決策事項目錄和標準，依法向社會公布。建立依法應急決策制度，規范啟動條件、實施方式、盡職免予問責等內容。深化應急管理“放管服”改革，加強事前事中事后監管和地方承接能力建設，積極營造公平有序競爭的市場環境。

（四）推進應急標準建設。

實施應急管理標準提升行動計劃，建立結構完整、層次清晰、分類科學的應急管理標準體系。構建完善應急管理、礦山安全等相關專業標準化技術組織。針對災害事故暴露出的標準短板，加快制修訂一批支撐法律有效實施的國家標準和行業標準，研究制定應急管理領域大數據、物聯網、人工智能等新技術應用標準，鼓勵社會團體制定應急產品及服務類團體標準。加快安全生產、消防救援領域強制性標準制修訂，盡快制定港區消防能力建設標準，開展應急管理相關國家標準實施效果評估。推動企業標準化與企業安全生產治理體系深度融合，開展國家級應急管理標準試點示范。鼓勵先進企業創建應急管理相關國際標準，推動標準和規則互認。加大應急管理標準外文版供給。

五、防范化解重大風險，織密災害事故的防控網絡

（一）注重風險源頭防范管控。

加強風險評估。以第一次全國自然災害綜合風險普查為基準，編制自然災害風險和防治區劃圖。加強地震構造環境精細探測和重點地區與城市活動斷層探察。推進城鎮周邊火災風險調查。健全安全風險評估管理制度，推動重點行業領域企業建立安全風險管理體系，全面開展城市安全風險評估，定期開展重點區域、重大工程和大型油氣儲存設施等安全風險評估，制定落實風險管控措施。開展全國工業園區應急資源和能力全面調查，指導推動各地建設工業園區應急資源數據庫。

科學規劃布局。探索建立自然災害紅線約束機制。強化自然災害風險區劃與各級各類規劃融合，完善規劃安全風險評估會商機制。加強超大特大城市治理中的風險防控，統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，嚴格控制區域風險等級及風險容量，推進實施地質災害避險搬遷工程，加快形成有效防控重大安全風險的空間格局和生產生活方式布局。將城市防災減災救災基礎設施用地需求納入當地土地利用年度計劃并予以優先保障。完善應急避難場所規劃布局，健全避難場所建設標準和后評價機制，嚴禁隨意變更應急避難場所和應急基礎設施的使用性質。