（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，以建立城鄉統一的建設用地市場為導向，以激活土地要素流通市場為重點，以不動產統一登記為基礎，與國土空間規劃及相關產業規劃相銜接，著力完善土地二級市場規則，健全服務和監管體系，提高節約集約用地水平，持續優化營商環境，為推動經濟高質量發展提供用地保障。

（二）目標任務。到2021年年底，初步建立產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場；到2022年年底，建成市場規則健全完善，交易與監管平臺功能齊全，服務和監管落實到位，市場秩序更加規范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率明顯提高，一級二級市場協調發展、規范有序、資源利用集約高效的現代土地市場體系。

（三）適用范圍。土地二級市場的交易對象是國有建設用地使用權，重點針對土地交易以及土地連同地上建筑物、其他附著物等整宗地一并交易的情況。涉及到房地產交易的，應當遵守《中華人民共和國城市房地產管理法》《城市房地產開發經營管理條例》等法律法規規定。已依法入市的農村集體經營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押，可參照本意見執行。

二、完善政策體系

（一）健全轉讓機制。將各類導致建設用地使用權轉移的行為都視為建設用地使用權轉讓，包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設用地使用權轉移。建設用地使用權轉讓，須符合產權明晰、來源合法等前置條件，并取得不動產權（國有土地使用權）登記證書。建設用地使用權轉移的，地上建筑物、其他附著物所有權應一并轉移。涉及到房地產轉讓的，按照房地產轉讓相關法律法規規定，辦理房地產轉讓相關手續。

1.以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓，應向市、縣級自然資源部門申請，經有批準權的政府批準。轉讓后土地用途符合《劃撥用地目錄》（原國土資源部令第9號）的，可不補繳土地出讓價款，保留劃撥方式，按轉移登記辦理；不符合《劃撥用地目錄》或受讓人申請變更為有償使用的，在符合規劃的前提下，由受讓方依法依規補繳土地出讓價款。

2.以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓，在符合法律法規規定和出讓合同約定，且不損害公共利益和相關權利人合法權益的前提下，應充分保障交易自由，依法辦理轉讓手續和不動產登記。原出讓合同對轉讓條件另有約定的，從其約定。土地出讓時簽訂工業項目“標準地”履約監管協議（以下簡稱監管協議）的，應達到出讓合同和監管協議約定的畝均投資強度、畝均稅收、容積率和環境標準等條件，由監管協議執行單位就是否存在限制轉讓情形出具書面意見。“標準地”全部或部分建設用地使用權轉讓后，相關權利義務隨之轉移，“標準地”約定條件不變。

各地可探索實行預告登記轉讓制度。以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓且建設工程投資額（投資額可委托有資質的機構認定）未達到總投資額25%的，在交易雙方簽訂國有建設用地使用權轉讓合同后，按照先投入后轉讓原則依法辦理預告登記（預告登記不發生不動產權利主體法律責任義務轉移），投資額達到轉讓條件后辦理不動產轉移登記手續。

3.以其他有償使用方式取得的建設用地使用權轉讓。以作價出資或入股方式取得的建設用地使用權轉讓，參照以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓的有關規定執行，不再報經原批準建設用地使用權作價出資或入股的機關批準；轉讓后，權利性質可保留為“作價出資或入股”方式，也可根據權利人申請直接變更為“出讓”方式。以授權經營方式取得的建設用地使用權，在使用年限內可依法在集團公司直屬企業、控股企業、參股企業之間轉讓，但改變土地用途或向集團公司以外的單位或個人轉讓時，應報經自然資源部門批準，并補繳土地出讓價款。以租賃方式取得的建設用地使用權轉讓的，承租土地使用權由第三人取得，租賃合同經更名后繼續有效。

4.完善土地分割、合并轉讓政策。土地分割、合并轉讓應遵循節約集約利用原則，分割、合并后的地塊應具備獨立分宗條件（分割后的容積率不得突破片區控制性規劃上限，分割合并后的地塊按新規劃條件重新核定土地價款），不影響生產、經營和使用功能。擬分割、合并宗地已預售或存在多個權利主體的，應取得相關權利人同意，涉及公共配套設施建設和使用的，轉讓雙方應在合同中明確有關權利義務。工業項目配套建設的行政辦公及生活服務等附屬設施占用的建設用地不得與整宗地分割轉讓。用地批準文件、土地出讓合同及監管協議規定不得分割轉讓的，從其規定。

5.實施差別化的稅收政策。各地要結合實際，完善促進盤活存量建設用地的稅費制度，采取有效措施降低制度性交易成本，適度增加保有成本，在法律法規授權范圍內探索城鎮土地使用稅差別化政策，按規定落實好減稅降費政策。

（二）明確出租政策。建設用地使用權可以整宗出租，也可以部分出租。建設用地使用權出租時，其地上建筑物、其他附著物同時出租。共有建設用地使用權出租的，應取得其他共有人同意。抵押權設立前，建設用地已經出租并轉移占有的，原租賃關系不受該抵押權的影響。

1.劃撥建設用地使用權出租管理。以劃撥方式取得的建設用地使用權出租應按照有關規定上繳租金中所含土地收益，納入土地出讓收入管理范圍。宗地長期出租，或部分用于出租且可分割的，應依法補辦出讓、租賃等有償使用手續。建立劃撥建設用地使用權出租收益年度申報制度，出租人依法申報并及時繳納相關收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設用地使用權出租的批準手續。各地要加快制定劃撥建設用地使用權出租收益繳納標準及管理辦法，規范申報繳納工作。

2.以有償方式取得的建設用地使用權出租管理。以出讓、租賃、作價出資或入股等有償方式取得的建設用地使用權出租或轉租的，應當簽訂建設用地使用權出租合同（轉租合同），不得違反法律法規和有償使用合同的相關約定，出租年限應小于原有償使用合同約定的剩余年期，最長不超過20年。

以“標準地”出讓方式取得的建設用地使用權出租或轉租的，應達到出讓合同和監管協議約定的畝均投資強度、畝均稅收、容積率和環境標準等條件，由監管協議執行單位就是否存在限制出租或轉租情形出具書面意見。“標準地”全部或部分建設用地使用權出租或轉租后相關權利義務隨之轉移，“標準地”約定條件不變。

（三）放寬抵押限制。

1.明確抵押條件。以劃撥方式取得的建設用地使用權可以依法依規設定抵押權。劃撥土地抵押時，自然資源部門依法辦理抵押登記手續，即視同批準，不再另行辦理抵押審批手續。劃撥土地抵押權實現時，應當優先繳納土地使用權出讓收入及相關稅費后，抵押權人方可優先受償。以出讓、作價出資或入股等方式取得的建設用地使用權，可以設定抵押權。以租賃方式取得的建設用地使用權，承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，根據租賃合同約定，出租人同意抵押的，其地上建筑物、其他附著物連同建設用地使用權可以依法一并抵押，抵押期限不得超過租賃期限。以授權經營方式取得建設用地使用權的，依法依規批準后可以設定抵押權。

2.擴大抵押范圍。自然人、企業均可作為抵押權人申請以建設用地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權辦理不動產抵押相關手續。以建設用地使用權抵押的，該土地上建筑物、其他附著物一并抵押。涉及企業、個人之間債權債務合同的須符合有關法律法規規定。建設用地使用權連同地上建筑物、其他附著物抵押同時設定多個抵押權人時，應載明抵押權順位。

3.保障抵押權能。各地要結合實際，探索允許營利性的養老、教育、文化、體育以及醫療衛生等社會領域企業以有償方式取得的建設用地使用權、設施等財產進行抵押融資，所獲融資專項用于原抵押人自身發展，不得挪作他用，不得為第三方提供擔保。完善抵押權實現時保障原有經營活動持續穩定的配套措施，確保土地用途不改變、利益相關人權益不受損。積極探索建立建設用地使用權抵押風險提示和抵押資金監管機制，通過政府、銀行、保險業金融機構多方合作，防控市場風險。

三、建立健全市場體系

（一）健全“線上+線下”交易平臺。建立省級統籌、市縣參與、城鄉統一的土地二級市場線上交易平臺。省級平臺實現交易信息集聚、合同備案、數據統計分析、動態監測監管和信用管理等功能；市縣級平臺實現信息發布、掛牌競價、合同簽訂以及交易事項受理、審核、監管等功能。實現與土地一級市場信息化系統、不動產登記信息系統的數據和功能銜接。探索線上交易資金第三方賬戶托管模式，降低交易風險。各地要在市、縣級自然資源部門現有的土地交易機構基礎上搭建土地二級市場實體交易機構，為交易雙方提供交易場所和一站式服務。

（二）規范交易流程。各地要結合實際建立“信息發布—達成意向—簽訂合同—交易監管”操作流程，完善交易申請、受理、審核、信息發布、交易事務辦理、價款和稅費繳納、歸檔等程序，制定土地市場交易合同示范文本，明確使用規則。交易雙方可自行協商交易，也可委托土地二級市場交易平臺公開交易，其中涉及以劃撥、協議出讓等方式取得的建設用地使用權轉讓、出租的，應納入土地二級市場交易平臺公開交易。交易雙方應依法申報交易價格，申報價格比標定地價低20%以上的，市縣政府可行使優先購買權。申報價格或掛牌競價不合理上漲時，市縣政府可以采取必要的措施。

（三）加強信息互通共享。加強涉地司法處置工作銜接。各地要建立健全涉地司法處置執行聯動機制，涉及建設用地使用權司法處置的案件，司法機關在處置決定作出前應向當地自然資源部門了解涉案建設用地使用權情況，防止因信息不對稱造成土地處置后難以轉移登記或無法開發利用等糾紛。鼓勵司法處置土地進入土地二級市場交易平臺交易。對涉地司法處置信息，司法機關應及時通知或傳遞給當地稅務機關，協助稅務機關依法實現稅款及時足額入庫，防止稅收流失。

加強涉地資產處置工作銜接。政府有關部門、事業單位進行國有資產處置時，涉及劃撥建設用地使用權轉移的，在公開交易前應征求自然資源、財政、國有資產監管等部門意見，并將宗地有關情況如實告知當事人。經依法批準，轉讓國有企業或公有經濟成分占主導地位的企業以及行政事業單位名下的建設用地使用權的，應當通過土地二級市場交易平臺公開交易，原屬公共服務設施用地的，在符合規劃的前提下優先用于公共服務設施建設。自然資源、住房城鄉建設、稅務、市場監管等部門應加強對涉地股權轉讓的聯合監管。建設用地使用權轉讓、出租、抵押涉及房地產轉讓、出租、抵押的，住房城鄉建設部門與自然資源部門應當加強信息共享。

（四）提升服務效能。各地應在土地二級市場交易機構或平臺內匯集交易、登記、稅務、金融、咨詢服務等相關辦事窗口，大力發展“互聯網+政務服務”，推進“一窗受理、一網通辦、一站辦結”，加強交易監管與不動產登記的有序銜接，實行“交易+登記”一體化服務。實現信息互聯互通，精簡證明材料，嚴格落實限時辦結制、服務承諾制，為交易各方提供高效便捷的服務。培育和規范社會中介組織，建立土地二級市場中介機構庫，為交易各方提供推介、展示、咨詢、估價、經紀等服務。

（五）加強市場監測與信用管理。建立健全土地二級市場動態監測監管制度，與不動產登記系統有效銜接，全面掌握土地二級市場有關信息，綜合分析研判市場形勢，定期發布市場動態信息。強化土地一、二級市場聯動和整體調控，加強土地投放總量、結構、時序等銜接。研究建立房價地價聯動機制，土地轉讓涉及房地產開發的相關資金來源應符合房地產開發企業購地和融資的相關規定。健全以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，將相關市場主體及中介服務從業人員信用記錄納入省公共信用信息平臺和國家企業信用信息公示系統（河南），實行信息歸集共享，對失信責任主體實施聯合懲戒。

四、保障措施

（一）加強組織領導。各地要結合實際研究制定土地二級市場操作細則，建立發展改革、財政、自然資源、住房城鄉建設、國有資產監管、市場監管、稅務等部門和法院、銀保監、地方金融監管等單位共同參與的工作機制，做好人員和經費等方面的保障，形成工作合力，有序推進土地二級市場培育和發展。

（二）加強宣傳引導。各地要加大對土地二級市場政策的宣傳力度，通過電視、網絡、新媒體等渠道，及時準確發布工作信息，擴大土地二級市場影響力，調動市場主體參與積極性，提高市場主體和全社會依法規范、節約集約用地的意識。

（三）加強督促指導。省自然資源廳負責組織指導各地土地二級市場建設工作，要會同相關部門強化監督問責，對違反土地二級市場相關規定的單位及責任人員要依法依規追究責任，堅決維護土地二級市場交易秩序。

河南省人民政府辦公廳

2021年6月18日

育，加強學科建設，為黨內法規事業持續發展提供人才支撐。

" 八、緊緊圍繞新時代黨和國家工作大局，依法維護國家主權、安全、發展利益

" 建設法治中國，必須高度重視依法保障“一國兩制”實踐、鞏固和深化兩岸關系和平發展，運用法治思維和法治方式處理好國際經濟、政治、社會事務，深入推進依法治軍從嚴治軍，更好維護和實現我國和平發展的戰略目標。

" （二十四）依法保障“一國兩制”實踐和推進祖國統一。堅持憲法的最高法律地位和最高法律效力，堅定不移并全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序，把維護中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機統一起來，完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制。支持特別行政區行政長官和政府依法施政、積極作為，履行維護國家主權、安全、發展利益的憲制責任。健全落實特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，確保“一國兩制”行穩致遠。防范和反對外部勢力干預香港、澳門事務，保持香港、澳門長期繁榮穩定。

" 探索“一國兩制”臺灣方案，推進祖國和平統一進程。推動兩岸就和平發展達成制度性安排，完善促進兩岸交流合作、深化兩岸融合發展、保障臺灣同胞福祉的制度安排和政策措施。支持兩岸法學法律界交流交往。運用法治方式捍衛一個中國原則、堅決反對“臺獨”，堅定維護國家主權、安全、發展利益。

" 依法保護港澳同胞、臺灣同胞權益。全面推進內地同香港、澳門互利合作，完善便利香港、澳門居民在內地發展的政策措施。加強內地同香港和澳門、大陸同臺灣的執法合作和司法協助，共同打擊跨境違法犯罪活動。

" （二十五）加強涉外法治工作。適應高水平對外開放工作需要，完善涉外法律和規則體系，補齊短板，提高涉外工作法治化水平。

" 積極參與國際規則制定，推動形成公正合理的國際規則體系。加快推進我國法域外適用的法律體系建設。圍繞促進共建“一帶一路”國際合作，推進國際商事法庭建設與完善。推動我國仲裁機構與共建“一帶一路”國家仲裁機構合作建立聯合仲裁機制。強化涉外法律服務，維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當權益。建立涉外工作法務制度。引導對外經貿合作企業加強合規管理，提高法律風險防范意識。建立健全域外法律查明機制。推進對外法治宣傳，講好中國法治故事。加強國際法研究和運用。

" 加強多雙邊法治對話，推進對外法治交流。深化國際司法交流合作。完善我國司法協助體制機制，推進引渡、遣返犯罪嫌疑人和被判刑人移管等司法協助領域國際合作。積極參與執法安全國際合作，共同打擊暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力和販毒走私、跨國有組織犯罪。加強反腐敗國際合作，加大海外追逃追贓、遣返引渡力度。

" （二十六）深入推進依法治軍從嚴治軍。深入貫徹習近平強軍思想，堅持黨對人民軍隊絕對領導，全面深入貫徹軍委主席負責制，圍繞實現黨在新時代的強軍目標，加快構建完善的中國特色軍事法治體系，推動治軍方式根本性轉變。

" 加快推進改革急需、備戰急用、官兵急盼重點立法項目。有力有序推進軍事政策制度改革。完善軍事立法計劃管理制度。健全軍事規范性文件審查和備案制度。完善軍事法規制度定期清理機制。推動軍事法制信息化建設，推進法規制度建設集成化、軍事法規法典化。2020年年底前，完成國防和軍隊建設各系統各領域主干法規制度改革，構建起中國特色社會主義軍事法規制度體系基本框架；到2022年，健全各領域配套法規制度，構建起比較完備的中國特色社會主義軍事法規制度體系。

" 明確軍事法規執行責任和程序，落實執法責任制。強化官兵法治信仰和法治思維，深化法治軍營創建活動。持續實施軍事法治理論研究工程，組織編寫全軍統一的軍事法治理論教材。加強軍事法治國際交流，積極參與國際軍事規則創制。綜合運用黨內監督、層級監督、專門監督等方式，構建常態化規范化軍事法治監督體系。

" 構建依法治軍組織領導體系，成立軍委依法治軍組織領導機構及其辦事機構。健全軍事法制工作體制，建立和調整完善專門的軍事法制工作機構。建立軍事法律顧問制度。健全黨領導軍隊政法工作機制，強化軍委政法委功能作用。完善軍事司法制度。

" 九、加強黨對法治中國建設的集中統一領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用

" 建設法治中國，必須始終把黨的領導作為社會主義法治最根本的保證，把加強黨的領導貫徹落實到全面依法治國全過程和各方面。

" （二十七）深入學習宣傳貫徹習近平法治思想。習近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和行動指南。要加強部署安排，持續推動廣大干部群眾深入學習貫徹習近平法治思想，深刻領會蘊含其中的馬克思主義立場觀點方法，全面準確把握精神實質、豐富內涵和核心要義，增強學習貫徹的自覺性和堅定性。各級黨委（黨組）理論學習中心組要將習近平法治思想作為重點內容，黨校（行政學院）和干部學院要作為重點課程。各地區各部門要組織黨員、干部進行系統學習和培訓。法治工作部門要開展全戰線、全覆蓋的培訓輪訓。要把習近平法治思想融入學校教育，納入高校法治理論教學體系，做好進教材、進課堂、進頭腦工作。要開展深入研究和宣傳，拓展學習宣傳的廣度深度。運用新媒體新技術，加強網上宣講。

" （二十八）推進依法執政。健全黨的全面領導制度。推進黨的領導入法入規，著力實現黨的領導制度化、法治化。完善黨領導人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度。將堅持黨的全面領導的要求載入國家機構組織法，載入政協、民主黨派、工商聯、人民團體、國有企業、高等學校、有關社會組織等的章程。完善黨委依法決策機制，健全議事規則和決策程序。

" 建立領導干部應知應會法律法規清單制度，推動領導干部做尊法學法守法用法的模范。把法治素養和依法履職情況納入考核評價干部的重要內容。各級領導干部要全面提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險能力，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法。

" （二十九）加強中國特色社會主義法治理論研究，加快中國特色社會主義法治體系建設。立足我國國情和實際，加強對社會主義法治建設的理論研究，盡快構建體現我國社會主義性質，具有鮮明中國特色、實踐特色、時代特色的法治理論體系和話語體系。堅持和發展我國法律制度建設的顯著優勢，深入研究和總結我國法律制度體系建設的成功經驗，推進中國特色社會主義法治體系創新發展。挖掘和傳承中華優秀傳統法律文化，研究、總結和提煉黨領導人民推進法治建設實踐和理論成果。組織和推動高等學校、科研院所以及法學專家學者加強中國特色社會主義法治理論研究，為建設法治中國提供學理支撐。

" （三十）加強黨對全面依法治國的統一領導、統一部署、統籌協調。健全黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法的制度機制。黨政主要負責人要切實履行推進法治建設第一責任人職責，將履行推進法治建設第一責任人職責情況列入年終述職內容。各級黨委要將法治建設與經濟社會發展同部署、同推進、同督促、同考核、同獎懲。研究制定法治建設指標體系和考核標準。加強對重大法治問題的法治督察。

" 中央全面依法治國委員會做好法治中國建設的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實，實現集中領導、高效決策、統一部署。地方各級黨委法治建設議事協調機構要加強對本地區法治建設的牽頭抓總、運籌謀劃、督促落實等工作。

" 各地區各部門要全面準確貫徹落實本規劃精神和要求，結合實際制定實施方案，明確分工、壓實責任，狠抓落實、務求實效，力戒形式主義、官僚主義。中央依法治國辦要強化統籌協調，加強督辦、推進落實，確保規劃各項任務措施落到實處。

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